摘要：

構建系統高效的國資監督體系是開展落實國資國企十四五發展規劃的重要子命題，也是推進以管資本為主的國有資產監管體制改革的重要內容和前提。本文結合國資監管政策和實踐，構建多位一體的國資大監督體系，并重點分析了出資人監督的思路、要求和抓手。

一、引言

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國資國企改革，深刻指出要以管資本為主加強國有資產監管，加快實現從管企業向管資本轉變，為新時代完善國有資產監管體制指明了方向、提供了根本遵循。按照形成以管資本為主的國有資產監管體制的要求，國資監管部門應將監管理念從對國有企業的直接管理轉向更加強調基于出資關系的監管，做到“三個分開”（即政企分開、政資分開、所有權與經營權分離），履行好“三個職責”（即國有企業出資人職責、國有資產監管職責、國有企業黨的建設職責），做好“三個歸位”（即將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；加強對企業集團的整體監管，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，由一級企業依法依規決策；將國有資產監管機構配合承擔的公共管理職能，歸位于相關政府部門和單位）。從國資監管重點來看，要從關注企業個體發展轉向更加注重國有資本整體功能，聚焦優化國有資本配置，管好資本布局；聚焦增強國有企業活力，管好資本運作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產流失，管好資本安全；聚焦加強黨的領導，管好國有企業黨的建設。

在推進以管資本為主的國有資產監管體制改革的過程中，如何加強企業國有資產監督、防止國有資產流失既是改革的重要內容，也是改革的前提和基礎。

二、多位一體國資大監督體系的構建

當前我國的國資監管體制具有縱向分級、橫向分割、獨立監督、事后監督為重、項目監督為核、現場監督為主等特點，在監督范圍、監督效率、監督效果上都存在不足之處。多位一體國資大監督體系，就是在堅持“依法治國”戰略和“依法治企”要求的前提下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞國有資本的布局、運營、收益、安全四大監管重點，創新監督方式統籌監管，實現監督范圍全面覆蓋、監督效率全面提升、監督效果全面改善的最終效果。如何構建國資大監督體系，在眾多政策文件中多有提及，見下表。

表1：國資監督體系構建相關政策文件及主要內容

結合國資監管政策和實踐，筆者認為多位一體的國資大監督體系主要包括國有企業內部監督、出資人監督、審計監督、紀檢監察監督、巡視監督以及社會監督等六方面，針對國有企業權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節，實現監督內容全覆蓋。各類監督主體的工作重點如下表所示。

表2：各類監督主體的監督重點

如此打造的多位一體國資大監督體系從監督主體上實現了多位主體聯合監督的局面，從監督內容上實現了多個監督重點的全面覆蓋，從監督方式上實現了多個監督形式的統一協作。然而，具體的監督工作如何進行、如何完善、如何保障還依賴于出資人監督工作閉環的構建。

三、“三位一體”出資人監督閉環的構建

多位一體的國資大監督體系中，如何進一步優化調整出資人監督機制，加強事中事后監督，探索完善相關制度，不斷深化責任追究，加快構建“三位一體”的出資人監督工作閉環是關鍵。國有企業出資人監督的總體思路是：從習慣于行政化管理轉向更多運用市場化、法治化手段，切實減少審批事項，打造事前制度規范、事中跟蹤監控、事后監督問責的完整工作鏈條。 

（一）完善監督管理制度

打造事前制度規范要求國有企業健全各項規章制度，使各項國有資本投資運營活動有法可依、有據可循，如預決算管理、規劃投資、改制重組、產權管理、財務評價、業績考核、選人用人、薪酬分配等制度。

以產權管理制度為例說明。作為國有企業的一項核心業務，產權管理是促進國有企業健康持續發展的重要基礎性工作，是國有企業與非公有制經濟合作、同資本市場有效對接的樞紐保障，是推動優化國有資本布局的關鍵環節，在國有資本監管工作中具有重要戰略性意義。加強國有企業產權管理、優化產權工作體系是建立健全多位一體國資大監督體系的重要一環。當下我國國有企業產權管理存在產權管理意識淡薄、產權登記不及時、產權交易不規范等問題，因此，要建立完善產權管理制度，需要從多方面考慮，解決產權管理難題。一方面，產權管理制度需要從國有資產產權登記、產權轉讓、資產評估、資產出租等基本環節入手，完善相關制度和操作規范；另一方面，需要確保產權管理制度能夠在企業順暢執行。這不僅需要國有企業內部全員提高產權管理意識，更需要建立健全產權工作的監督、評價機制，結合數字國資平臺給予的信息數據支持和智慧決策輔助，督促、協調和解決產權管理工作中出現的困難和問題。

（二）創新監督管理手段

1.清單管理

清單管理是國資監管手段的首要創新，一般包括三方面的內容：國有資本投資負面清單、授權放權清單制度與監管權責清單制度。

國有資本投資負面清單是國有資本布局的頂層設計，是國資監管的上層布局，是多位一體國資大監管體系建設的核心要點。根據政策要求，政府有關部門應當制定完善國有資本收益管理規則。而國資監管機構則應以宏觀政策及已制定的規則為綱，建立健全國有資本進退機制，制定國有資本投資負面清單，推動國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域，使國有資本能夠在國家經濟發展中發揮更大更多更主要作用。

在國資監管體系中，授權放權清單制度與監管權責清單制度是制度要素構建中最主要的內容。從宏觀國資監管三層框架來說，國有資本投資、運營公司是國資監管的關鍵點。通過授權放權清單制度，將部分權力下放到兩類公司及中央企業，最大限度減少對企業生產經營活動的直接干預，更多依靠公司治理結構開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。

通過監管權責清單，將部分權力下放到國有企業自身及董事會，國資委（辦）只對國有資本的布局、運營、收益、安全進行監督管理，其他的經營業務，由企業依法自行履職，充分發揮其主觀能動性，應對市場競爭。

2.通過法人治理結構履職

從法人治理結構角度履行監督職能是監督方式的另一大創新。法人治理結構是國有企業的治理脈絡所在，把脈絡管好了，國有企業才能健康發展，國資監督才能順暢執行。一方面，從公司章程上對法人治理結構及人員履職進行頂層設計與約束。另一方面，國資委（辦）根據制度要求，合理委派董事或提名董事人選依法監督，設立外派監事履行監督職能，委派總會計師對國有企業財務情況與數據進行合法監督。

3.監管考核

監管考核主要指對于國有企業負責人的薪酬與績效進行考核監督。企業負責人作為國有企業的管理者、直接責任人，其監管關乎國有企業運營效果、國有資產保值增值、國有資本運轉收益的直接環節。強化監管考核，是強化國資監管的重要輔助手段。

國有企業負責人薪酬水平偏高，曾一度成為社會議論的焦點。改革負責人薪酬制度、加強負責人薪酬管理、實行契約化管理、建立退出機制是優化國有資源配置的基本要求，是調動國有企業負責人工作責任心與工作積極性的主要手段。加強企業負責人薪酬管理，并不是要給企業負責人“降工資”或“加工資”，而是要建立完善薪酬、經營業績掛鉤機制，實現企業負責人干多少事，拿多少錢。并將企業負責人薪酬分配情況納入廠務公開范圍，薪酬水平、福利性收入等薪酬信息向社會披露，接受企業內部職工和社會公眾的監督。

而建立國有企業負責人經營業績考核制度，一方面是以考核的形式約束企業負責人對國有資本進行全面負責，以此監督企業負責人的工作；另一方面，將經營業績考核結果和薪酬掛鉤，最大限度地調動企業負責人的主觀能動性。

4.監管信息化

隨著國有資產規模的日益擴大，利用先進的信息技術手段對國有資產進行信息化管理日益迫切。自2018年國資監管信息化建設“三年行動方案”開展以來，信息化已經從頂層設計上深化了國有資本的監管，與此同時，集團管控的水平也隨之提升，推動了國資監管向實時動態轉變。而作為國資監管信息化建設“三年行動計劃”的總體目標，整合信息資源，統一工作平臺，暢通共享渠道，打造實時在線的國資監管平臺不只是為了高效調動監督資源和開展更加精準的監督工作提供數據信息支持，及時根據系統信息做出事前預警，并做出智慧決策。更是為了建立縱向到底、橫向到邊的信息化監管體系，不斷優化監管方式，對重大國有資產流動等關鍵環節實施實時監控、動態監管，確保國有資本投到哪里、監管就延伸到哪里，切實解決信息不對稱、監管不到位的問題，致力消除監管空白點，實現監管無盲區。

2020年8月21日，國務院國資委印發《關于加快推進國有企業數字化轉型工作的通知》，就推動國有企業數字化轉型作出全面部署。目前國內各地都陸續搭建了各自的數字國資或智慧國資平臺，但各平臺數據并不互聯互通，不利于統一監管。因此，應當以各地在線管理平臺建設為契機，著手各數字國資平臺數據互聯互通工作，聯合紀委、監察委、審計委監管平臺數據，打造全國性國資國企在線監管系統。實現多主體治理、多端口融合和多層次協同。

（三）嚴格違規經營責任追究

違規經營投資責任追究雖然屬于事后追責，但也屬于完善國有資產監管，防止國有資產流失的先決手段。嚴格責任追究，不僅要深入到企業管理的各個范圍，包括人員和組織管理、資金資產及產權管理、生產經營管理（包括購銷、工程承包建設、固定資產投資）、風險管理等，而且要深入到各范圍的各個環節。對于責任追究，不僅要明確追責的情形，更要明晰追責的處理方式，比如根據情節輕重對相關人員采取批評教育、責令書面檢查、通報批評或誡勉等何種處理方式。同時明確追責事件可以從輕處理及免責的情形。

四、小結

綜上所述，國有企業內部監督、出資人監督、審計監督、紀檢監察監督、巡視監督以及社會監督這六方面的全方位監督體系，是多位一體國資大監督體系的核心組成部分。輔助事前制度規范、創新監督手段和嚴格事后追責的三位一體監督工作閉環流程高效運轉，對國有資本進行全方位、無死角、高效率地動態監督。