文/梅德龍

摘要：集團管控模式是構建集團管控實際運行的綱領，其設計的合理性將直接決定集團管控運作的實際效果。本文從母公司層面管控和子公司層面管控兩個角度出發，去探尋影響城投企業管控模式設計影響因素。

一、前言

管控模式的設計影響因素很多，對于城投企業集團而言，其管控模式的設計需要從集團整體管控模式設計（母公司層面管控）和集團總部對于子公司管控設計（子公司層面管控）兩個角度出發，去探尋管控模式設計的相關影響要素。集團管控模式的設計不僅僅需要考慮到集團自身的內外部環境，同時也要結合三種常見的管控模式（運營管控型、戰略管控型和財務管控型）的特點。

集團管控活動體現雙重性特征。對于母公司層面管控，母公司在對子公司進行管控時，同時也需對母公司內部進行管控，該管控活動會根據母公司的功能定位而變動。對于子公司層面的管控，子公司在接受母公司的管控的同時，子公司也需對其內部進行管理，而這一切必須在母公司所制定的管控體系框架下進行。而且子公司可能存在下一級層級的子公司，而子公司又需要對其進行一定的管控。因此，母公司層面管控與子公司層面的管控并非二元割裂的，母公司層面管控是子公司層面管控的重要前提和指導，子公司層面管控則是在母公司層面管控的框架下，依據子公司自身內外部環境的不同，而進行的管控模式的選擇與調整。

二、集團整體管控模式選擇影響因素

（一）業務規模與結構

集團整體管控模式的選擇本質上是為了滿足集團自身業務發展的需要，因此業務規模與結構是影響集團整體管控模式選擇的重要因素。首先，從業務的發展階段來看，如果集團整體業務要實現或已經實現規�；�發展，面臨跨地域、多層次、大規模的組織架構，則必須要對管控資源、權力實現分層次的配置，集團則應該采取偏分權的管控模式。這種情況下，過于集權的管控模式則會導致總部決策緩慢，從而影響集團整體價值創造效率。如果集團業務本身規模較小，業務趨于單一、集中于本地，則應該采取偏集權的管控模式，有效把控資源，實現集約化管理。

其次，從業務的專業化和多元化角度來看，如果集團業務多元化程度較高、業務領域專業化程度要求較高，集團總部本身管理、駕馭這些業務的能力相對不足，這種情況應該選擇偏分權的管控模式。

最后，從集團各項業務在價值鏈上的相關程度來看，如果集團各項業務在價值鏈上的相關程度較高，則需要集團總部從整個價值鏈總體價值實現的角度出發，去協調和分配集團的各項資源，旨在獲取整體價值鏈的利益最大化，而非實現單一部分業務單元的利益最大化。在這種情況下，集團為了實現對于各項業務單元的把控，則應該采取偏集權的管控模式。

（二）發展階段

集團與子公司各自的發展階段是影響集團整體管控模式選擇的重要因素。對于集團總部而言，如果是成立時間不長，處于過渡時期，在這特定時期內集團總部有可能面臨總部經營班子磨合、能力培育等多方面的問題，集團總部往往沒有精力著眼于子公司的管控，不得不暫時采取偏分權的管控模式。這種情況在城投企業集團中比較常見，隨著新一輪國資國企改革縱深推進，各地穩步推進經營性國有資產集中統一監管，將原有的國有企業整合重組為產業集團或“兩類公司”，新組建的集團總部往往還在磨合期，而一些原有的子公司在心態上比較強勢，在組建初期集團總部很難對于這些子公司實施集權化的管理。

對于子公司而言，城投企業集團往往為了發展新業務的需要，設立相應的子公司，這些子公司處于發展初期，各方面能力較弱，各方面的運作都沒有實現程序化、標準化，需要集團總部給予管理和業務等方面的支持，此時需要集團總部采取偏集權的管控模式；而對于發展較為成熟的子公司，各方面的運作實現了程序化、標準化，擁有獨立自主開展主營業務的能力，此時集團總部可以采取偏分權的管控模式。

（三）產業環境

集團整體管控模式選擇不僅僅需要考慮集團自身的發展狀態，還需要考慮外部環境的因素，最主要的是考慮自身主營業務發展所面臨的外部產業環境。在外部產業環境中，需要重點判斷集團主營業務所在行業的市場變化是否具有一定的可預期性，以及集團主營業務所在行業的市場競爭程度。如果市場變化可預期性弱、市場競爭程度較高，則需要子公司擁有較為自主的管理權限，以便于子公司及時調整公司經營策略以積極應對變化的市場以及強力的競爭對手。此類情況下，集團往往采取偏分權的管控模式。

對于城投企業集團而言，其所經營的業務涵蓋公益性業務、準公益性業務以及經營性業務。對于公益型業務和準公益性業務，其市場變化往往具有一定的可預期性，市場的競爭程度較低甚至沒有競爭。而對于城投企業從事的經營性業務，其市場變化及市場競爭程度則需要根據業務自身的類型來決定。一般情況下，對于城投企業，尤其是區縣級城投企業而言，其業務往往可預期性較強、競爭性較弱。此外，城投企業集團的業務往往涵蓋多個領域，此時需要從主營業務的角度出發去判斷城投企業集團整體管控模式的選擇。

（四）企業文化

企業文化對于集團整體管控模式的影響主要體現在集團與子公司文化融合、集團現有集分權分化以及高層領導的管控訴求等方面。如果集團與子公司文化的融合程度越高，其經營班子在價值理念方面具有共性，甚至有著共同的創業經歷，在其它影響因素不變的情況下，集團總部的授權信心就越大，越敢于向該子公司分配資源。

此外，集團總部對于子公司的管理往往會偏好于集權手段或者分權手段，形成所謂的集權/分權文化，這樣的管理風格往往很難在短期內改變，因此在設計集團整體管控模式的時候需要考慮到既有的集分權文化。

最后，集團整體管控模式的選擇還受到高層領導人管理偏好的影響，管理偏好在實踐中會影響著管控模式的形成。集團領導在經營理念、人格特征等方面的差異，會導致領導風格差異。領導風格不同，會對集權分權的傾向產生大的影響。隨著國務院國資委規范建設董事會工作的開展，集體決策會影響集團領導方式，領導個人風格的影響會越來越受到制約。

三、集團總部對于子公司管控模式選擇影響因素

在集團整體管控模式確定后，集團總部為了實現對于各類型子公司的精細化管理，則需要更為精細量化的指標來判斷各類型子公司適宜的管控模式。對于城投企業集團而言，子公司在歷史發展、資源技術、企業規模、管理能力等方面各不相同，這就需要集團總部因地制宜采取不同的管控模式進行管理。

一般而言，集團總部對于子公司管控模式的選擇從“需不需要”、“能不能夠”和“適不適合”三個角度出發來綜合判斷。

（一）集團總部需不需要對于該子公司進行集權管理

集團總部需不需要對于該子公司進行集權管理取決于子公司在集團中所處的戰略定位，即子公司對于集團的重要性程度。子公司所處的戰略定位越高，其對于集團的重要性越高，則集團總部越傾向于采取偏集權的管控模式。                                                                                                                                

子公司所處的戰略定位，一般從集團與子公司戰略一致性、子公司功能定位和子公司發展空間三個角度來判斷。集團與子公司戰略一致性的行為表現為兩種模式，一種是服從母公司的戰略安排且完成當前戰略目標的戰略承諾，另一種是子公司積極主動與創新、不斷嘗試進取的主動精神；子公司功能定位表現在子公司是作為集團的利潤中心、成本中心還是技術中心；子公司發展空間則是從子公司的市場前景、技術條件和資源能力等角度來評價。 

（二）集團總部能不能夠對于該子公司進行集權管理

集團總部能不能夠對于該子公司進行集權管理取決于集團總部自身的管控能力，即集團總部管理子公司的可行性程度。集團總部管控能力越強，其管理子公司的可行性越高，則集團總部越傾向于采取偏集權的管控模式。

集團總部自身的管控能力，一般從集團總部管理能力、信息化水平、技術資源能力三個角度來判斷。集團總部管理能力需要從管理者從業經驗、總部所擁有的專業知識、流程標準化程度、制度完善程度和戰略規劃與執行能力等多個角度來評價；集團總部信息化水平則是從信息技術應用程度、數據庫建設情況、網絡規模和信息一體化程度等角度來評價；集團總部技術資源能力則是從總部業務技術水平、資金投入能力、人力資源情況和資源配置水平等角度來評價。

此外，集團與子公司之間的產權關系也是影響集團能否管控子公司的重要因素之一。如對于運營管控模式，需要集團總部擁有絕大部分對于子公司的管控權限，這就需要集團總部至少要達到絕對控股，甚至是全資控股。對于城投企業而言，集團總部對于子公司的控制實際上就是對子公司決策資源的控制，而子公司的決策機制是董事會。因此，集團總部對子公司控制的程度和途徑主要表現在主導子公司的董事會議事程序、人員結構、表決方式、機構設置等。由于歷史原因，集團總部對于子公司的控制力往往和持股比例不完全相符，也存在絕對控股但無實際控制力、沒有實現絕對控股但有實際控制力的情況出現。

（三）集團總部適不適合對于該子公司進行集權管理

集團總部適不適合對于該子公司進行集權管理取決于子公司自身的成熟度，即集團總部管理子公司的必要性程度。子公司的成熟度越低，集團總部越有必要管理子公司，則集團總部越傾向于采取偏集權的管控模式。

子公司自身的成熟度，一般從子公司規模、管理能力、信息化水平、技術資源能力三個角度來判斷。其中，子公司規模取決于子公司成立年限、子公司員工數量、子公司利潤水平和子公司主營業務的市場占有率；而子公司管理能力、信息化水平、技術資源能力的評價角度與母公司在該方面評價角度類似。

四、結語

城投企業管控模式的設計并非一蹴而就，需要綜合考慮各方面的影響因素。本文列舉了集團整體管控設計影響的四大因素以及集團總部對于子公司管控設計影響的三大因素，這些因素從各個角度和層次影響著最終管控模式的選擇。然而，本文僅僅對這些因素的影響進行了定性的判斷，還需要對這些因素進行量化的處理，才能更加科學合理地去幫助城投企業進行管控模式的選擇。